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從台南市府會衝突，論地方自治之行政立法制衡（上）◎子辛
民國104年8月4日監察院以7票對2票，通過彈劾台南市長賴清德。監院說，賴清德首開地方自治史「官員集體不進議會」惡例，動搖民主社會基本核心價值，違失重大1 。而台南市長賴清德之所以不進議會導因於，台南市議長選舉時，爆出當選之議長李全教賄選之案件，不但一度遭檢方收押，最後更以新台幣1500萬之高額交保。而台南市長賴清德不進議會一事，直至104年8月28日，台南市議會召開第二次定期大會時，賴清德以改革已獲得階段性成果為由，終於進入市議會作施政報告2。台南市府會之間的事件，本為地方自治團體之問題，惟於監察院通過彈劾案之後，本次事件除引發學界對於地方自治之行政立法間制衡關係之探討外，對於中央政府介入空間亦有所論述，本文將從基本之權利分立角度出發介紹地方自治之行政立法間之制衡，在討論中央政府監督之權限為何。
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1 中央社（08/04/2015），〈監院彈劾賴清德：集體不進議會開惡例〉，http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201508045010-1.aspx（最後瀏覽日：09/18/2015）。
2 中央社（08/28/2015），〈賴清德不進議會大事記〉，http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201508280260-1.aspx（最後瀏覽日：09/18/2015）。
一、權力分立
權力分立理論之發展，最原始的目的就是為了保障人民的權利，以將權力分散，而讓權力間彼此制衡3。權力分立具有確保法治國功能之作用，透過國家責任與權限分配，使不同機關之權限，在自由與國家安全利益觀點下，應該防止或至少減低國家權力之集中，以及藉此所包含權力濫用之危害。如此，在不同權力之間，透過相互間影響權與監督權之運作，產生相互緊密連接與相互抑制之效果。換言之，權力分立所代表之意義：不僅僅是分開而已，而且也是權力抑制與監督之交互作用過程4。
而權力分立之分類，通常可分為世界各國最多採取之三權分立制與我國憲法特有之五權分立制。我國現行憲法之五權分立與西方國家的三權分立，究竟是質的差異抑或量的不同，向來是五權憲法解釋上的一個重要課題，而現行憲法基本上仍是以西方代議民主為根據5，將考試權從行政權中分出，將監察權獨立於立法權之外，是以形成現行之五權分立之憲法。另外學說見解中亦有所謂之水平之權力分立，與垂直之權力分立兩種區分方式。所謂水平之權力分立，係指在同一個政府層級之中，將不同之權力分散給予不同之機關行使，即上述之三權分立或五權分立之態樣，學說上有稱之為「組織上之權力分立」6。而所謂垂直之權力分立，係中央與地方之間係，與地方較有關係之事務歸地方，需全國統一的事務則由中央政府負責。學說上有將中央與地方之垂直權力分立稱為第一次權力分立，而中央與地方個別之水平權力分立，稱為第二次權力分立7。
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3 林子儀（2002），〈憲政體制與機關爭議之釋憲方法論〉，《新世紀經濟法制之建構與挑戰：廖義男教授六秩誕辰祝壽論文集》，頁10-11，台北：元照。
4 黃俊杰（2015），〈地方政府行政與立法關係之研究〉，《台灣法學雜誌》，第275期，頁80。
5 吳庚（2004），《憲法的解釋與適用》，第3版，頁51，台北：三民。
6 黃俊杰，前揭註4，頁80。
7 黃俊杰，前揭註4，頁81。
二、地方自治之性質
目前學說上對於地方自治之性質，主要有以下四個不同之見解8：（一）固有權說：地方自治團體雖存在國家之內，為構成國家的部份要素，但其享有之地方自治權係地方固有之權力，非來自國家的賦予。（二）授權說：地方自治團體的法人格，區域與權能，係揭由國家所賦予，非其固有之權力。（三）人民主權說：國家與一切地方自治團體的存力均以保障人權為其最終目的，從人權保障之觀點來看，地方自治團體因為所處理者均為與居民近切相關的事務，又因組織上與居民最為接近而適於以最民主的方式營運，因此在人權保障上越是狹域的地方自治團體越具重要性。
以及目前我國大法官實務見解採取的（四）「制度性保障說」：按司法院大法官釋字第498號解釋：「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團 體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」又按司法院大法官釋字第550號解釋：「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」對此學說上亦表示：地方自治團體雖非基本權主體，但當國家公權力侵害其自治權，卻有類似基本權主體地位，而受憲法保障，此種保障有出於中央與地方權限劃分及制度性保障。換言之，基於地方自治團體與國家之間關係，而受憲法上制度性保障。此種地方自治制度保障，係國家補充性原則之具體化，即以人性尊嚴與個人基本價值為中心之民主理念，要求越與人民鄰近事務，應儘可能由其自我實現、為自我決定9。
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8 參蔡茂寅（2003），〈地方自治之基礎理論〉，《地方自治之理論與地方制度法》，頁23-24，台北：學林。
9 葛克昌（2012），〈制度性保障與地方稅〉，《行政程序與納稅人基本權：稅捐稽徵法之新思維》，頁269-271，台北：翰蘆。
三、關於施政報告
按地方制度法第48條第1項：「直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長，均應就主管業務提出報告。」按該條之修正理由表示：「因立法機關對於行政機關有監督權，而行政機關對立法機關提出之業務報告應屬立法監督權行使之一環，爰將第一項一級單位主管及所屬機關首長『得應邀』提出業務報告之規定，修正為『應』。」
對此學者認為立法院之立法及修法意旨，似基於「因立法機關對於行政機關有監督權，而行政機關對立法機關提出之業務報告應屬立法監督權行使之一環」，故不論直轄市長、直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長、……及所屬機關首長，於直轄市議會定期會開會時，似均「應」提出施政報告或就主管業務提出報告。因此直轄市長於直轄市議會定期會開會時，「應」有提出施政報告之作為義務10。
按司法院大法官釋字第498號解釋，雖然主要係針對地方自治團體行政機關人員是否應到立法院備詢為解釋，並表示：「按立法院所設各種委員會，得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢，為憲法第六十七條第二項所明定。鑑於行政院應依憲法規定對立法院負責，故凡行政院各部會首長及其所屬公務員，除依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員外，於立法院各種委員會依憲法第六十七條第二項規定邀請到會備詢時，有應邀說明之義務，亦經本院釋字第四六一號解釋在案。惟考量權力分立及憲法上 中央與地方均權之原則，就地方自治團體行政機關公務員到會備詢應作適當之規範。地方自治既受我國憲法制度性之保障，有一定之自主權限，為與中央政府共享國家權力行使，並共同協力之主體，且中央與地方各設有立法機關，建立層級體制。是地方自治團體行政機關人員受立法院各種委員會邀請到會備詢時，除法律明定應到會備詢者外，尚不負到會備詢之義務。惟得衡酌到會說明之必要性，決定是否到會。」簡言之即行政院各部會首長及其所屬公務員，有應邀說明之義務；惟地方自治團體行政機關人員，除法律明定應到會備詢者外，不負到會備詢之義務11。
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10 黃俊杰，前揭註4，頁64。
11 黃俊杰，前揭註4，頁67-68。
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